政府采購業(yè)績(jì)評分都有哪些設置“誤區”“盲區”
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發(fā)布時(shí)間:2020-03-30
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某市《強制戒毒所監控系統集成采購項目》,招標文件評標辦法規定,“提供1份類(lèi)似業(yè)績(jì)給予3分,滿(mǎn)分為15分”。參與投標的8家供應商均提供有業(yè)績(jì)證明材料,評審時(shí)評標委員會(huì )發(fā)生了爭議,有專(zhuān)家認為本項目采購需求主要集中于安全防范的監控集成采購,故只有跟安全防范相關(guān)的監控系統集成業(yè)績(jì)才應給予分值,也即供應商提供的監控設備安裝或信息化系統集成項目業(yè)績(jì)均不應得分;另一種專(zhuān)家聲音則是,招標文件并沒(méi)有對“類(lèi)似”作詳細規定,只要技術(shù)流程或產(chǎn)品設備等相近的項目業(yè)績(jì),均應被視為符合要求而給分。
采購人代表現場(chǎng)解釋?zhuān)鳛樘厥鈫挝?,本項目業(yè)績(jì)提出的初衷確實(shí)是考察投標人安全防護方向的監控系統集成經(jīng)驗。評標委員會(huì )討論并基于少數服從多數的原則,統一將“安全防范方向的監控系統集成”作為衡量合格業(yè)績(jì)(得分)的指標。評標結果公告后,某未中標供應商(投標文件提供多個(gè)信息化系統集成業(yè)績(jì)未被認可)提出質(zhì)疑并對質(zhì)疑答復不滿(mǎn)向政府采購監管部門(mén)提起投訴,其認為招標文件并沒(méi)有對“類(lèi)似”作規定,專(zhuān)家打分不合理,評標結果無(wú)效。
上述案例很典型,即評標辦法業(yè)績(jì)分設置出現不嚴謹情況而導致質(zhì)疑投訴。那么在實(shí)踐中,業(yè)績(jì)評分設置常見(jiàn)的誤區、盲區還有哪些呢?
特定區域、特定行業(yè)業(yè)績(jì)?!吨腥A人民共和國政府采購實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》)第二十條規定,“以特定行政區域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jì)、獎項作為加分條件或者中標、成交條件”,屬于“以不合理的條件對供應商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。除特殊情況外,凡是在業(yè)績(jì)要求(評分)中體現或變相體現特定行業(yè)特定區域的采購文件,應被視為違法。
限定業(yè)績(jì)合同金額。財政部2017年公開(kāi)的第4號政府采購指導性案例明確指出,“雖然合同金額的限定不是直接對企業(yè)規模的限定,但由于合同金額與營(yíng)業(yè)收入直接相關(guān),特定金額合同業(yè)績(jì)條件的設置,實(shí)質(zhì)是對中小企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的限制,構成對中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。
據此,無(wú)論采購文件提出的業(yè)績(jì)合同金額要求是否小于項目預算金額,或所謂“與項目預算金額相適應”,均視為變相將“規模條件、營(yíng)業(yè)收入”作為評審因素,從而違反《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號令”)第十七條的規定。
未對業(yè)績(jì)評分進(jìn)行量化。采購文件不對評分標準進(jìn)行細化,將業(yè)績(jì)情況作“優(yōu)、良、中、差”的主觀(guān)設定,如“專(zhuān)家根據投標人業(yè)績(jì)情況進(jìn)行綜合評分,優(yōu):5-6分,良:3-4分,一般:1-2分,無(wú)業(yè)績(jì):0分”。明顯違反了87號令第五十五條“評審因素應當細化和量化”的規定。
原《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第18號)第五十二條規定,“綜合評分的主要因素是價(jià)格、技術(shù)、財務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績(jì)、服務(wù)、對招標文件的響應程度,以及相應的比重或者權值等”;現在施行的87號令第五十五條提及的評審因素包括,“技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等”,未再體現“業(yè)績(jì)”。部分當事人因此認為,設置業(yè)績(jì)評分可能違反相關(guān)規定,其實(shí)不然,“業(yè)績(jì)”可視為供應商“履約能力”的體現方式之一,特別是技術(shù)要求較高的項目,業(yè)績(jì)更是采購人對供應商項目實(shí)施經(jīng)驗或產(chǎn)品成熟度的考量要素。采購人基于采購項目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要,設置業(yè)績(jì)評分項,合法合理。
當然,業(yè)績(jì)的分值也不能設置過(guò)高,高分值(權重)意味著(zhù)新設企業(yè)、中小企業(yè)可能失去競爭力,更會(huì )帶來(lái)“以其他不合理條件限制和排斥潛在供應商”的爭議。
一方面,常見(jiàn)的時(shí)間不清晰的業(yè)績(jì)評價(jià)分設置有:“提供近三年投標產(chǎn)品政府采購業(yè)績(jì)進(jìn)行評價(jià),1份有效業(yè)績(jì)(提供中標通知書(shū)、采購合同)得X分……”。按上述內容,若以2019年6月進(jìn)行開(kāi)評標為例,“近三年”的時(shí)間要求會(huì )出現至少兩種不同理解,一種認為是指2016年、2017年、2018年這整三年,并不包括2019年1-6月;第二種理解是指2016年6月開(kāi)始到2019年6月共三年。顯然,如果供應商提供的業(yè)績(jì)恰好處于爭議時(shí)間區域,對項目將產(chǎn)生負面影響。
因此,筆者建議,采購文件對業(yè)績(jì)要求的時(shí)間不應使用“近期、近幾年”等模糊描述,而最好精確至某年、某月。
通常,采購人對供應商的考察時(shí)間范圍應傾向于接近項目開(kāi)展時(shí)間,如果偏離項目時(shí)間過(guò)遠,比如2019年的項目要求提供2015年、2016年的業(yè)績(jì),供應商的業(yè)績(jì)客觀(guān)性會(huì )有折扣。
另外,由于大部分情況中標通知書(shū)跟合同簽訂的時(shí)間會(huì )有差異,謹慎起見(jiàn),采購文件應當清楚表示以簽訂合同(或發(fā)送中標通知書(shū))的時(shí)間為準。
另一方面,對于具有一定特殊性的施工類(lèi)工程項目,除了對時(shí)間范圍詳細規定外,還需定義其時(shí)間點(diǎn)是“簽訂合同時(shí)間”還是“項目竣工驗收時(shí)間”。由于工程施工履約期間不確定因素較多,存在工期延后、合同更改甚至項目“爛尾”的可能,理論上采購人更關(guān)注供應商已實(shí)際履約完成的業(yè)績(jì)情況,因此以竣工時(shí)間(提供竣工證明材料)衡量業(yè)績(jì)情況更為妥當。否則極可能出現項目評標前幾天剛簽約的項目業(yè)績(jì),不能實(shí)現對供應商業(yè)績(jì)考察的真正目的。
“類(lèi)似”解釋為“大致相像”,顯然不是一個(gè)可以表達“精確”的詞語(yǔ),但政府采購文件依然頻繁出現使用“專(zhuān)家根據供應商提供類(lèi)似業(yè)績(jì)進(jìn)行評審”作為評價(jià)標準。
如本文開(kāi)篇案例,雖然專(zhuān)家出于善意將采購文件中的類(lèi)似業(yè)績(jì)統一口徑:即跟安防相關(guān)的監控集成業(yè)績(jì)?yōu)橛行I(yè)績(jì),但實(shí)則缺乏有力支持。筆者認為,采購標的物為監控系統集成,縱然供應商提供了一般“監控設備”或信息化集成服務(wù),也符合或遠超出了“大致相像”的程度,不應被否定。
之所以出現爭議,是因為采購文件沒(méi)有對類(lèi)似業(yè)績(jì)作準確描述,若能對“類(lèi)似”的含義作進(jìn)一步明確解釋?zhuān)?ldquo;指安防類(lèi)監控系統集成項目”,便可從根本上解決問(wèn)題。
實(shí)踐中,筆者建議,直接將招標產(chǎn)品(貨物或服務(wù))的名稱(chēng)作為業(yè)績(jì)的定語(yǔ),如提供物業(yè)管理服務(wù)業(yè)績(jì)等;如果項目特殊或不便用名稱(chēng)加以描述、需要“同類(lèi)產(chǎn)品業(yè)績(jì)”表達的,應當對“同類(lèi)”作出明確,如“園區規劃編制服務(wù)”采購項目,園區規劃編制、項目可行性研究報告編制等內容在工作中具有相同技術(shù)含量的特點(diǎn),此時(shí)便可要求供應商(咨詢(xún)機構)提供同類(lèi)產(chǎn)品業(yè)績(jì),并對同類(lèi)作出詳細解釋。
對象指向不清楚的情況多出現在代理商投標的貨物類(lèi)項目中,如采購文件將“專(zhuān)家根據供應商提供的業(yè)績(jì)情況進(jìn)行評審,提供1份得X分……”作為業(yè)績(jì)評分條款。投標供應商將其中標的項目業(yè)績(jì)材料、產(chǎn)品的中標業(yè)績(jì)材料,統統放入投標文件,專(zhuān)家在評審過(guò)程中如何認定?而且,投標供應商中標的業(yè)績(jì)還可能與招標產(chǎn)品毫無(wú)關(guān)系。
實(shí)踐中,針對可能出現代理商投標的情況,作為考量產(chǎn)品穩定性和成熟度的角度,采購文件應當明確以“產(chǎn)品”業(yè)績(jì)作為評審標準,不然,可能出現產(chǎn)品業(yè)績(jì)和供應商業(yè)績(jì)區分不清的狀況。
證明材料要求提得不清楚的類(lèi)似評分條款有:“提供XX業(yè)績(jì),并提供有關(guān)證明材料”或“提供XX業(yè)績(jì),并提供中標通知書(shū)等相關(guān)證明材料”等。
僅“要求提供有關(guān)證明材料”的,投標文件中內容自然不能統一,有供應商提供了產(chǎn)品銷(xiāo)售單據、發(fā)票,同樣是證明該產(chǎn)品在市場(chǎng)上有了流通,這尚能理解;試想,如果供應商提供了某采購人購買(mǎi)其產(chǎn)品的新聞報告和聯(lián)系方式來(lái)佐證,專(zhuān)家應該認可還是不認可?這顯然是個(gè)問(wèn)題。
要求“提供中標通知書(shū)等相關(guān)證明材料”也會(huì )出現爭議,當事人可以理解成中標通知書(shū)是必備,其他材料為輔助;也可理解成跟中標通知書(shū)并列或類(lèi)似如采購合同等材料。另外,對中標通知書(shū)的要求也應當符合實(shí)際特點(diǎn),比如有些項目不經(jīng)過(guò)政府采購程序,便沒(méi)有中標(成交)通知書(shū),如果將其作為必須要件,則過(guò)于嚴苛。
筆者認為,依據項目特點(diǎn),采購文件應當明確所需的業(yè)績(jì)證明材料名稱(chēng)。貨物、服務(wù)類(lèi)業(yè)績(jì)以中標(成交)通知書(shū)、合同為基本要求,必要時(shí)可要求提供履約驗收報告;特殊情況,甲乙雙方簽訂的有效采購(購銷(xiāo)或服務(wù))合同也可作為證明材料。工程類(lèi)項目則需提供竣工驗收報告。采購文件還應當規定,證明材料需體現業(yè)績(jì)要求的時(shí)間范圍、產(chǎn)品(或同類(lèi)產(chǎn)品)名稱(chēng)或明細、項目服務(wù)內容、采購人及供應商名稱(chēng)(公章簽署清晰可見(jiàn))等等,對項目經(jīng)理或團隊有關(guān)聯(lián)要求的,需體現項目經(jīng)理名字、團隊名單等。
最后,筆者還想強調一點(diǎn),采購文件中出現的業(yè)績(jì)設定存在歧義或重大缺陷導致評標工作無(wú)法進(jìn)行的,或者違反國家有關(guān)強制性規定的,評標委員會(huì )應當依照87號令第六十五條的規定,停止評標工作,與采購人或者采購代理機構溝通并作書(shū)面記錄。
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